２０１０年７月《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０—２０２０年）》（以下简称“纲要”）中明确提出“促进各级各类教育的纵向衔接与横向沟通，实现学历教育与非学历教育、正式学习与非正式学习的学习成果的互认和转换，搭建终身学习‘立交桥’，构建灵活开放的终身教育体系，建立学分银行制度”。此后，学分银行建设在全国范围内逐步推行。２０１２年 ７月，我国第一家终身教育学分银行———上海市终身教育学分银行成立。随后，其他省（市）也陆续进行了终身教育学分银行的试点建设。截至２０１７年底，全国共有上海、江苏、浙江、广东、福建、云南、安徽、四川等 １７个省（市）进行了终身教育学分银行建设的实践探索。但是，其中一些地区仍处于刚刚起步阶段。因此，对现有学分银行试点建设较成熟的省（市）进行经验总结并查找问题，具有一定的现实意义。本文通过对上海市、江苏省等地终身教育学分银行的实践进行分析，了解各地学分银行在实践中的具体运行程序以及面临的挑战，进而为今后我国终身教育学分银行的建设提供参考及经

验借鉴。

一、仁者见仁，智者见智：学分银行的内涵

了解学分银行的内涵是建设学分银行的必要前提。通过研读一些文献，笔者发现，到目前为止，国内相关研究者对学分银行的理解不尽相同，比较有代表性的有如下三种：第一种是学分银行“制度”论，其代表人物是郝克明教授。他认为，学分银行的本质就是模仿银行

的储蓄、汇兑等功能，实现学习主体突破传统的学时、学制、专业等的阻碍，进而在各种类型教育间实现学分认定、积累与转换的一种学习和教育管理制度。此外，王立科、国卉男、葛晖等学者也将学分银行理解为一种制度。其中，王立科还进行了进一步说明，指出：学分银行是以学分为计量单位，凭借某个特定的信息平台，对学习者的先前学习成果进行统一认证、积累与转换的一种教育管理制度。第二种是学分银行“模式”论，代表人物有邓澳利、孙冬喆等学者。邓澳利认为，学分银行是在终身教育理念下提出的，一种借鉴银行的功能特点使学习者能够自由选择学习时间、地点及学习内容，实现其个性化学习需求的一种管理模式。此外，孙冬喆将学分银行概括为对学习者通过各种途径取得的学习成果进行认证与累积来实现对个人学习成果进行管理的一种教育管理模式。第三种是学分银行“系统”论。杨黎明研究员认为，学分银行是具有实体银行储存、兑汇等基本功能，通过学分而不是货币来兑汇学历或资格证书的一个非真正意义的银行。学分银行是一个由不同职能部门构成的一个复杂而庞大的系统，它们分别是：课程标准、学分累积、学分互认、学分兑换及学分诚信这五个子系统。

如上所述，研究者们对于学分银行的理解各抒己见，是由于他们所站的角度不同所致。持学分银行“制度”论观点的学者，他们是站在整个教育管理角度，从制度层面来理解的；赞同学分银行“模式”论的学者，是以教育管理机构或者与学分银行建立合作关系的各个高校的视角来探讨的；学分银行“系统”论的学者是从学分银行管理的所有机构部门出发的，是从统领全局的角度来界定的。综合分析，笔者认为，学分银行既是一种教育管理制度，也

是一种管理模式，它更是一个教学管理系统。学分银行的本质是借鉴和模仿银行的基本功能，以学分为流通手段（即对学分进行存储、累积与转换）的一种有效的教育管理制度；它是一个需要政府主导，相关教育部门、培训机构、企事业单位以及全体公民积极参与，才能实现其有效运行的庞大的学习及教育管理系统。

本文所探讨的终身教育学分银行，它是我国学分银行众多实践类型中的一种。终身教育学分银行是指面向区域内所有成员的，以终身教育学分认定、累积和转换为基本功能的，满足学习者个性化学习需求以及终身学习需要的一种学习和教育管理服务

系统。

二、成就与阻碍：终身教育学分银行建设的实践探索

２０１０年７月颁布的《纲要》中明确提出建立学分银行制度以来，我国各地陆续开展了学分银行试点建设。本文主要对上海、江苏、广东等比较有代表性的几个终身教育学分银行的实践情况进行分析梳理，发现其在建设过程中成就与阻碍并存。

（一）终身教育学分银行实践探索的成果与突破

目前，上海、广东、江苏及浙江等省市的终身教育学分银行的建设实践都是在各省（市）教育厅的主导下，管理运行依托于各地的开放大学来开展各项工作。各地都成立了学分银行管理中心，同时还在辖属范围内设立了学分银行管理分中心和学分银行受理点，来满足不同区域人群的终身学习需求。为了实现终身教育学分银行的有效运转，还成立了学分银行管理委员会和专家委员会，制定和颁布了学分银行运行及管理条例。此外，这些地区已经开发出了终身教育学分银行信息管理服务系统，为学习者提供在线开户、学习以及学习成果认证与储存等网络平台，为广大学习者实现终身学习目标提供有效的途径。以下，将分别介绍上述４个终身教育学分银行的具体实践情况。

1、上海市终身教育学分银行

上海市终身教育学分银行成立以来，始终以服务上海市民为导向，不断推进上海市学习型城市的建设。上海市终身教育学分银行面向的教育领域包括学历教育、职业培训和社区老年教育。目前，学分银行已经在整个上海市区建成了学分银行服务网络，包括２０个区县管理分部和６８个高校网点。上海市终身教育学分银行建立了９个本科专业、１２个专科专业的专业和课程标准，并为３７９个职业培训证书制定了学分转换标准，使其能够转换成学历课程学分（已为６．１万名学习者进行了学历教育学习成果转换），同时完成了社区老教育文化休闲课程的认证达６２００门。截至２０１８年１月，在上海市终身教育学分银行进行实名开户注册的学员人数达到了８５万人，累积成绩数达５５６４万条。

2、广东省终身教育学分银行

在广东省教育厅的主导下，广东省终身教育学分银行于２０１５年５月正式开建。经过几年的建设实践，广东省终身教育学分银行开户数超过５０万人，累积存入成果超过２０００万条。同时，广东开放大学依托学分银行平台与省文化厅合作，促进非物质文化遗产与学历教育之间的沟通衔接，使非物质文化遗产得以延续和发展，从而号召各地加强对我国非物质文化遗产传承的重视。此外，更为重要的是，为实现各级各类教育的沟通与衔接，搭建人才成长“立交桥”，由广东开放大学牵头，联合 １００多个单位、２００多位专家共同参加研制出了《广东终身教育资历框架等级标准》（以下简称《标准》）。该《标准》于 ２０１７年 ３月 １５日由广东省质量技术监督局批准发布，是到目前为止的全国首个终身教育资历框架等级标准。如表 １和图 １所示，此《标准》的架构设计是“框架等级”＋“标准”的形式，框架等级一共有 ７级，各级对应的标准从知识、技能和能力三个维度做出了明确的规目前我国的学分银行实践，都是从当地的开放大学（或电大）、高等学校在职人员中抽调专家组成临时的队伍，来进行学分银行的资料收集及研究工作。

３江苏省终身教育学分银行

江苏省终身教育学分银行信息平台上线运行以来，实名注册开户人数达４０多万人，录入学历成果达２２５条。目前，该信息平台开发出了９个知识模块的免费学习视频，包括会计基础、应用写作、金融基础知识等专业知识。该学分银行还成立了学分银行合作联盟，制定了９批学习成果认证与转换规则，并对江苏省终身教育资源框架进行了初步设计。２０１８年初，江苏省终身教育学分银行正式推出了手机ＡＰＰ客户端。这样一来，更便于学习者实现随时随地皆可学习的目标。

４浙江省终身教育学分银行

浙江省终身教育学分银行从２０１６年５月开始，分两批次开展了学分银行分部、学分银行分中心以及受理点的建设工作。截至２０１７年４月，共成立了１１个学分银行分部，８６家学分银行分中心，还根据各建设单位的业务开展需要完成了６８０个相应受理点的建设。目前，学分银行服务体系已基本实现了在全省各市、县地区的百分百覆盖。同江苏省一样，浙江省也同时开发出了电脑网上服务平台和手机学分银行客户端。

从上述４个终身教育学分银行的实践经验来看，它们都在相关教育部门的推动下积极探索更适于各自地区终身教育发展的模式，顺应科技的发展，不断创新，开发研制出了便捷的网络信息服务平台。这些地区终身教育学分银行的实践，为区域内的社区居民提供了学习的机会与平台，对学习型社会的建设起到了推动作用。但是，终身教育学分银行试点建设近６年以来，进展缓慢，虽然取得了一些显著成果，但还面临着一些亟待解决的问题。

（二）终身教育学分银行实践中面临的问题与挑战

１、终身教育学分银行建设的相关法律不健全

终身教育思想自２０世纪８０年代传入我国以来，国家高度重视终身教育的发展。不仅在《中华人民共和国教育法》中对终身教育进行充分肯定，而且近年来国家出台的文件中也在不停地强调终身教育的重要性。所以，终身教育实践在我国开展较好。但是，到目前为止，终身教育立法工作迟迟没有得以落实，立法进程步履维艰。因此，目前我国终身教育学分银行的实践过程中，都缺乏相应的法律条例（诸如“终身教育法”、“学分认定促进法”等）来规范和保障其有效运作。从上海，广东、江苏以及浙江省的终身教育学分银行的实践看来，这些学分银行试点的省（市）仅仅制定了本地区学分银行运行的基本条例，或是一些教育机构联盟之间签订了相互遵守的协议。这就导致现阶段我国学分银行的运行无法可依，学分银行建设推进缓慢。

２、终身教育学分银行建设的投入不充足

首先，从人力资源投入来看，我国没有引进专门的人才进行学分银行相关工作的开展。在中国知网以学分银行为篇名进行文献检索，对相关５２５篇文献进行可视化分析，如图２数据显示，学分银行研究成果较多的作者有江颖（四川广播电视大学科研处助理研究员）、吴南中（重庆广播电视大学副教授）、鄢小平（国家开放大学学分银行研究员）。由此可见，

然而国家并没有拨付专款用于终身教育学分银行建设，国家资金投入，主要是以支持学分银行相关研究课题为主。这就导致地区经济实力较弱的省（市）在学分银行建设过程中资金投入严重不足。正如李强等学者指出的，安徽省在学分银行实践中表现出了经费来源不稳定，经费投入较为薄弱的问题。因此，目前我国终身教育学分银行建设面临着资金和人力资源投入不足的双重考验。

所以，现阶段，各地区学分银行建设人力资源极度匮乏。其次，在资金投入方面，目前还没有学分银行建设专项经费投入。从上海市的实践来看，该市连续三年每年拨付８０００万元，来支持上海开放大学内涵式发展。

３、终身教育学分银行相关标准体系不完善

由于我国学分银行建设起步较晚，到目前为止，还没有制定出国家资格框架。资格框架又称“资历框架”或者“资历架构”。国家资格框架是促使各类学习成果的衔接与沟通的一个统一的基础性的标准体系；它是各级各类学习成果的基准框架，即共同参照系；它需要通过建立各种学历资格以及职业资格等所需的学分范围（包括学习成果层次）及相应的课程单元来搭建的一种资格框架。

目前，在没有国家资历框架的情况下，各地在实践中，制定了一些学分银行课程标准、先前学习成果认证以及学分认定、转换标准。但是，课程标准的制定存在照搬高校课程标准的现象，没有根据参与学分银行的学习者及相关教育机构的具体情况而进行调整。学分认定

与转换主要参照教育机构联盟之间签订的协议，没有制定区域内比较完善的学分认定与转换标准。此外，关于学分银行的关键因素，即非学历、非正式学习成果的认证标准涉及较少。

导致学分银行在实践中几乎没有涉及关于无一定形式学习成果（如社会活动奖项、自己创作的作品等）的转换。

４、各级各类教育机构间的沟通不畅

实现各级各类教育的沟通衔接，是构建终身教育学分银行的必然要求和必要条件。当前我国学分银行建设实践过程中，各类高等学校、各级职业院校以及继续教育间还没有真正实现横向沟通与纵向衔接。例如，高等院校间存在森严的壁垒，使其没能实现真正的资源共享。此外，中等职业教育与高等职业教育之间在课程内容及技能培训上的衔接也不够。

５、终身教育学分银行分部的覆盖面不够广泛

终身教育学分银行建设旨在以学习主体为中心，服务于终身教育以及学习型社会的发展。要实现学习型社会建设的目标，成功即最难攻克的点在于广大乡村地区。在乡村地区设立学分银行分部，向该区域的人们提供一些文化休闲类、劳动技术类以及一些健康知识等的教育课程，充分调动人们的学习积极性，从而引导他们进行终身学习。然而，上海、浙江等地学分银行建设实践取得了较大成绩的地区，其终身教育学分银行分部也较少涉及乡村。目前，学分银行分部基本只覆盖到县城地区。这使得部分乡村地区的人们不能和城市居民同等地享有学分银行提供的学习机会，从而造成终身学习的机

会不均。

三、继往开来：我国终身教育学分银行建设的未来之路

（一）加快终身教育立法进程，健全学分银行保障机制

目前，国内学分银行的实践中，缺乏法律的规范和保障。相反，国外学分银行在实践中都先后出台了一些法律法规。如：法国于１９８５年颁布了《先前职业认证法令》，之后韩国也颁布了《学分认证法》、《终身教育法》等。这些法律法令的出台，对其学分银行进行学分转换以及对非正规非正式学习成果的认证提供了有效的保障。到目前为止，我国各地区的学分银行实践中，也仅仅制定了一系列关于终身教育学分银行及与其建立合作关系的教育机构联

盟的一些管理办法或者协议。因此，国家必须尽快制定并颁发“终身教育法”以及“学分认证管理促进法”等相关法规制度，来规范和保障各地学分银行的运行。这样，才能使学分银行构建工作的开展得到保障，从而建设体制机制完善、运行有保障的终身教育学分银行。

（二）采取政府主导强制推行的方式，保障学分银行建设的投入

终身教育学分银行建设是教育改革的着力点，是实现终身学习以及学习型社会建设的重要途径。再加上学分银行建设是一个庞大的系统工程，各个机构的组建及一些平台的搭建需要大量的人力物力资源。所以必须依靠相关政府部门的推动，才能推动其建设工作的有效开展。从人力配备方面来看，政府应该组建专业人才队伍，来推动学分银行的建设。在资金投入方面，首先，国家应该设立学分银行建设专项经费，保障经费来源的稳定性。其次，各个

地区的政府及相关教育部门应该积极引导学分银行建设，根据各地具体的教育及经济状况，向当地的开放大学或者广播电视大学增加一定比例学分银行建设方面的经费。最后，需要断引进民间资本投入到学分银行建设。企业进入教育领域，不仅可以通过建立合作关系增加资金的来源，而且还可以优化学习成果供给质量和渠道。这样一来，在政府的主导下，使学分银行建设的人力物力资源投入得以保障。

（三）制定和完善区域终身教育学分银行资历框架

国家资历框架建设不是一朝一夕能完成的。综观国际上的实践经验，从设计、协调、通过实施，再到完善通常都需要５—１０年的时间。中国的领土范围广，人口数量多，而且地域间教育发展水平差异较大。所以，建立一个完善的国家资历框架可能就需要更多的时间。我国终身教育学分银行建设实践 ６年时间以来，只有广东省制定了《终身教育学分银行资历框架等级标准》。因此，在国家资历框架没有发布之前，各地的终身教育学分银行在实践中要参照国家开放大学制定的学习成果框架，尽快制定出适应本地区教育发展，同时能够协调其他区域部分学分成果认证与转换的区域性终身教育学分银行资历框架。使得除了学历教育学习成果以外的多数非学历、非正式学习成果，能够在学分银行中有对应的认证标准，从而使更多的非学历和非正式学习成果得到认证并储存在学分银行中。此外，可以通过构建和不断完善区域终身教育学分银行资历框架，来推进国家资历框架的构建。

（四）建立合作机制，畅通学分银行建设中各机构间的沟通渠道

参与学分银行的各级各类学校、教育机构以及企事业单位间需要建立合理的沟通衔接机制，来解决目前学分银行相关机构间沟通不畅的问题。首先，参与学分银行的同层次的高校间，在区域内组成联盟，互相开放课程、教师资源，实现优势资源互补，避免教育资源的浪费。其次，不同层级的职业技术院校间签订协议，可互认部分学习成果，从而使中等职业院校毕业生毕业后有机会进入高等职业院校学习，真正实现各级教育间的纵向衔接。再次，各类教育培训机构与继续教育机构间也要组成联盟。最后，企事业单位与各类教育之间要建立长期合作机制，来保障其交流沟通，使通过学分银行所取得的学习成果的质量有所保证。

（五）不断优化学分银行的组织架构

从宏观层面来讲，学分银行组织框架体系呈现为层级式，主要由学分银行管理中心（及其包含的各个分部门）、若干学分银行分中心以及一些受理点组成。地域分布上表现为：省（市）一级的学分银行、县或地级市一级的学分银行、再到乡镇一级的学分银行小分部。然而，从现阶段学分银行实践的情况来看，宏观组织构架基本仅覆盖到县一级。要解决终身教育实施中最薄弱的环节—乡村地区人们的终身教育问题，必须要扩大学分银行分部的覆盖面，使其延伸到乡镇一级。所以，今后终身教育学分银行构建过程中，一定要设计从省（市）到各个乡镇的自上而下的覆盖网络，保障落后地区人们的终身学习机会，从而更好地服务于学习型社会建设。

四、结束语

终身教育学分银行建设不是一朝一夕之事，其构建任重而道远。所以需要国家及各级政府部门的大力支持，同时也需要相关教育机构、企事业单位以及全体民众的主动参与。本文中所提及的一些问题，仅是针对目前我国终身教育学分银行建设的探索阶段。相信随着时间的推移以及经济的不断发展，在相关政府部门的领导下，我国终身教育学分银行这个系统工程的建设一定会克服重重难关，不断优化自身组织结构，从而实现满足人们的终身教育需求以及学习型社会建设的目标。

来源：成人教育

【作者简介】申秀清（１９６２—），女，四川蓬溪人，研究员，硕士生导师，研究方向为继续教育、教育经济与管理等；尤慧琴（１９９３—），女，四川眉山人，在读硕士研究生，研究方向为教育经济与管理。