一、研究背景
促进教育公平和全纳教育，构建各级各类教育之间衔接和沟通的终身教育体系（国际上称为资历框架）是全球终身教育发展和改革的重心。根据联合国教科文组织等机构2017年联合发布的《全球区域和国家资历框架目录》统计，全球终身教育资历框架的发展规模达到前所未有的水平，建立和实施资历框架的国家总数超过154个，覆盖联合国193个主权国家的4/5，占80%。同时，终身教育资历框架的国际发展已经进入到跨国资历和学分互认阶段，全球建立了7个区域资历参照框架，为126个国家提供了跨国资历和学分对接标准（CEDEFOP，2017a）。
搭建各级各类教育纵向衔接和横向沟通的终身学习立交桥，是我国教育发展的一项国策。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，提出“构建灵活开放的终身教育体系，搭建终身学习立交桥，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通”。2013年，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报中，提出试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，拓宽终身学习通道（新华社，2013）。2014年8月18日，习近平总书记在主持召开的中央全面深化改革领导小组第四次会议上，要求构建衔接沟通各级各类教育、认可多种学习成果的终身学习立交桥（中国网，2014）。
2015年12月27日，我国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国教育法〉的决定》，并在2016年6月1日正式实施。在“教育法（修订案）”中，“继续教育”替代了1995年版中“成人教育”的名称，同时增加了“促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习”的法律条款（新华社，2015）。可以看出，建立基于学习成果认证的终身教育资历框架，促进正规教育、非正规教育、非正式学习之间的衔接和沟通，已经进入到我国教育最高层次的法律条例之中。
在2016年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《十三五纲要》）中，提出建立个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教育、终身学习通道，制定国家资历框架，推进非学历教育学习成果、职业技能级别学分转换互认（国务院，2016）。《十三五纲要》首次在国家层面提出制定国家资历框架，既是教育国际化发展的需要，也是我国教育实践发展的需求。
2016年7月，在教育部（2016）出台的《推进共建“一带一路”教育行动计划》中明确提出：“加快推进中国教育资历框架开发”。 在“一带一路”沿线国家共同发展中，教育和培训的合作和联合是重要的发展战略目标之一，这对我国建立国际化的终身教育资历框架和学分互认机制提出了新的要求，同时带来了实现国际教育一体化的契机。
“一带一路”倡议由我国政府在2013年正式提出，旨在促进沿线国家共同发展、实现共同繁荣的合作共赢之路，是增进理解信任、加强全方位交流的和平友谊之路。目前全球有100多个国家表达了对共建“一带一路”的支持和参与意愿，我国与78个国家和国际组织签署了共建“一带一路”合作协议。2016年11月17日，联合国193个会员国协商一致通过决议，欢迎共建“一带一路”等经济合作倡议，呼吁国际社会为“一带一路”建设提供安全保障环境。2017年3月17日，联合国安理会一致通过第2344号决议，呼吁国际社会通过“一带一路”建设加强区域经济合作（推进“一带一路”建设工作领导小组办公室，2017）。由此表明“一带一路”倡议已形成了广泛的国际合作共识。
本研究旨在通过梳理“一带一路”沿线国家终身教育资历框架的发展现状，分析不同国家建立资历框架的政府管理模式，为我国建立与“一带一路”沿线国家对接的资历框架和学分互认体系提供政策制定参考。
二、“一带一路”沿线国家终身教育资历框架的发展现状
1.“一带一路”沿线国家建立资历框架的现状
基于联合国教科文组织等机构2017年发布的《全球区域和国家资历框架目录》数据（CEDEFOP，2017b），表1是“一带一路”沿线国家建立终身教育资历框架的现状对照，在“一带一路”沿线的65个国家中，58个国家都建立了终身教育资历框架，占总数的89%。这表明“一带一路”国家已经广泛推行终身教育资历框架。
（资料来源：国家信息中心“一带一路”大数据中心，2017；CEDEFOP，2017b）
2.“一带一路”沿线国家从一国向跨国资历框架对接的发展
终身教育资历框架已经从一国发展到区域跨国资历和学分的互认。最早是2008欧盟资历框架的建立，2011年在欧洲国家正式实施，目前已经有39个欧洲国家参照欧盟资历框架，实现了一国内部 的 地 方 资 历 框 架 和 跨 国 的 资 历 及 学 分 互 （CEDEFOP，2018）。
太平洋资历框架于2009年正式发布，使15个成员国进行资历框架的对接。英联邦学习共同体在2010年建立英联邦小国虚拟大学，通过资历框架为32个成员国提供课程的学分认证和互认，目前已经在旅游、农业、信息交流等领域开展。2012年加勒比区域制定资历框架草案，2016年得到批准，目前15个成员国根据加勒比资历框架规则逐渐对接本国资历框架。2014年，海湾区域资历框架在沙特阿拉伯正式发布，6个成员国开展本国与区域资历框架的对接工作（CEDEFOP，2017b，pp：621-653）。
目前资历框架发展最为迅速的是东盟，2014年底，东盟资历参照框架正式建立，为东盟10个成员国之间进行跨国资历和学分互认提供了参照标准，逐步实施东盟10国之间跨国的资历和学分互认（SHARE，2016）。2017年，南部非洲发展共同体资历框架正式推出，并建立了区域资历认证网，作为南部非洲发展共同体成员国资历认证的工具（SADC，2017）。
至2017年，65个“一带一路”沿线国家中，36个国家已经加入了所在区域的资历和学分互认系统，19个国家与欧盟资历框架进行对接，10个国家与东盟资历框架进行对接，1个国家与英联邦小国虚拟大学跨国资历框架对接。6个国家与海湾资历框架进行对接（详见表2）。通过与区域资历框架的对接，可以实行本国与区域内其他国家的资历和学分互认，这也表明“一带一路”沿线国家的资历框架正在进入从本国向跨国资历框架对接的阶段。
三、“一带一路”沿线国家制定资历框架的管理模式
为了了解“一带一路”沿线国家制定国家资历框架的管理模式，我们在5个区域各选1个国家为样本进行比较研究，分别是东南亚的菲律宾、南亚的马尔代夫、中亚的哈萨克斯坦、东欧的保加利亚和西亚北非的埃及。
1.终身教育资历框架的立法
为了保证资历框架的推行，各国都在政府层面上进行资历框架立法。资历框架的立法包括内容和过程两个维度。资历框架立法内容是指资历框架的法律、条例、适用范围和目的，并对8个关键内容作出规定，分别是目的和原则、组织管理机构、利益相关者、资历的开发、实施资历框架的关键议题、质量保证、非正规和非正式学习的认证、资历的认证。过程是指资历框架立法的构思和设计，在起草法律中需要研究如何建立新的法律，与相应法律的对接，如遵循上位的国家教育法条款，与下位职业和培训法的衔接，确保终身教育资历框架与各级各类教育、培训和劳动力市场已有的相关法律和政策一致。此外，资历框架立法基于各国国情在以下几方面存在差异化，包括初级和二级立法，初级立法制定基本原则，二级立法规定详细条款；法律松散和紧张之间的平衡；参与立法的主体和利益相关者群体（Graham & Deij，2017）。
从表3可以看到，“一带一路”沿线5个国家的终身教育资历框架都以法律为保障，保证国家资历框架能在全国范围内广泛推行和实施。
2.终身教育资历框架的管理机构
各国在构建终身教育资历框架中，采用政府主导、各利益相关机构全面参与的管理模式。利益相关机构是指在资历框架政策制定和实施过程中具有特定作用或既得利益的团体或实体机构。没有利益相关机构的参与，资历框架将会缺少可信度，资历框架的实施也难以落实。利益相关机构包括政府不同部门、行业机构和商会、教育和培训机构等。资历框架由政府指定的部属机构或特设部门管理，为不同的利益相关机构搭建咨询和商讨的平台，讨论资历框架体系中的问题、制定国家资历框架实施计划、制定改革目标、识别新资历的需要、评估资历课程提供机构的能力和措施、决定资历体系的改革等（ETF，2016）。
从选择的“一带一路”沿线5国的终身教育资历框架管理模式来看，在各国资历框架法律中，都规定了由政府部门作为资历框架的管理机构（见表4）。
菲律宾资历框架由菲律宾国家协调委员会管理，协调委员会主席由教育部部长担任，成员包括技术教育和技能发展署、高等教育委员会、劳动和就业部以及专业监管委员会的官员，这些成员分管全国不同类型的教育和培训事务，以管理和统筹相关利益机构共同参与资历框架的建设和实施。协调委员会成立4个工作组，分别承担资历框架的不同职责，所有的组织机构致力于发展一个协调的、符合国际标准的资历框架，覆盖基础教育、职业教育与培训、高等教育以及更广泛的终身学习（Isaac，2011）。
马尔代夫总统在2000年组建了教育认证委员会，此前资历认证由公共考试部负责。随着马尔代夫资历局的建立，2005年资历局启动了对各级资历的修订，经过广泛的研究和与利益相关机构的讨论和咨询，2009年完成资历的修订工作。2010年认证委员会的资历认证职责正式移交给资历局，2011年资历局完成了原有认证体系和新的国家资历框架体系的对接（MQA，2017）。哈萨克斯坦教育科学部、卫生和社会发展部负责国家资历框架的管理，联合全国的16个行业委员会，共同承担职业和培训资历标准的开发和实施，同时鼓励企业更多地参与到职业教育与培训中来（CEDEFOP，2017b，p.285）。
保加利亚教育科学部管理和统筹资历框架的起草工作和实施，由该部门的国际和欧洲合作理事会负责统筹。计划成立一个由教育科学部代表和其他相关利益机构组成的工作组，包括社会机构伙伴、雇主和雇员组织，为中等教育以上等级的资历框架进行修订，同时负责维护和更新保加利亚国家资历框架。国家职业教育和培训机构管理委员会以及专家团队，长期参与制定和更新资历框架中职业教育与培训的通用标准（CEDEFOP，2016）。
埃及国家质量保证和教育认证局管理和统筹国家资历框架的发展和实施，社会不同机构全面参与，旨在与行业企业建立密切的合作伙伴。2013年1月，政府批准成立国家职业技术教育与培训管理局，取代国家人力资源开发理事会。2014年新政府上台，由总理直接管理设立新的职业技术教育与培训管理机构，下属两个由教育部协调的执行委员会，分别负责职业技术教育和职业培训，替代原有的职业教育和培训部门、以及人力和移民部的培训工作。目前，全国已经建立了27个由地区长官监督的区域委员会，以确保政府与各地职业教育和培训保持密切联系和了解需求（Bjornavold et al.，2013）。
3.非正规教育和非正式学习的成果认证
非正规教育和非正式学习的认证，也就是对正规教育之外学习成果的认定，是资历框架的重要组成部分。学习成果认证对于开放教育、职业培训、继续教育的发展起着关键的作用。通过对在职人员通过业余时间获得的学习成果进行认证，能够满足劳动力市场需求和促进社会的融合（Souto &Villalba，2015）。
马尔代夫资历局负责从初级到高级的学术、技术和专业资格证书资历和学分的认证和管理，通过评审的课程的资历在资历局网站上向公众开放，无论是全日制课程还是模块化短期课程都能进行资历和学分的认定。模块化课程适合在职人士利用业余时间学习，这就把基于工作场所的理论学习和岗位技能培训结合起来，同时学分累积到规定的要求可以转换成相应的资历（CEDEFOP，2017b，pp：343-344）。
菲律宾资历框架允许任何人以任何原因在任何时候学习，例如就业、提高生产能力、提高收入和进修，也为人们提供了过往学习经历的资历认证，为职业教育院校的学生提供衔接高等教育、继续教育、职业培训和就业的途径（Pijano，2010）。保加利亚资历框架旨在推进非正规教育和非正式学习的成果认证，这是由于高等教育机构拥有自我评审的资格和认证体系，学习成果认证集中在职业教育和培训领域。在2014年颁布的《<职业教育与培训法案>修订案》中，确定了开展职业教育和培训的学习成果认证，并为过往学习成果认证提供法律基础。目前尚在建立国家层面的非正规教育和非正式学习成果认证完整系统（CEDEFOP，2017b，pp：106-107）。
哈萨克斯坦政府和利益相关机构正在积极推动对非正规教育和非正式学习进行衔接和学习成果认证的学习通道，但目前尚未形成正式的认证方案（CEDEFOP，2017b，p.286）。
埃及建立了对非正规教育和非正式学习成果认证的资历框架，但目前还没有正式形成实施学习成果认证的体制和机制（CEDEFOP，2017b，p.161）。
4.基于资历框架的学术和职业资历认证机构
在资历框架实施中，要保证资历和学分的对等性和公平性，就需要有专门的学术和职业资历认证机构。表5是“一带一路”沿线沿线5国负责学术和职业资历认证的机构名单。
菲律宾政府为确保有效实施国家资历框架，教育部、技术教育和技能发展处和高等教育委员会组建了常设秘书处，负责统筹课程开发、教育测评和资历认证。菲律宾资历认证是政府授权，由不同的联盟或者委员会负责。公立高等教育机构的资历认证由全国质量认证机构联盟负责；私立教育机构由菲律宾资历认证机构联合会负责，联合会包括菲律宾大学认证委员会，为私立学校、学院和大学服务的认证协会，为基督教学校、学院和大学服务的认证机构协会（Conchada & Tiongco，2015）。
马尔代夫教育部规定所有的课程以外部考试为基础，目的是使马尔代夫学生能够得到国际和国内的教育、培训和就业机会（My Maldives，2018）。为保证公民的资格、知识和技能得到国际认可，建立的统一的国家资历框架体系，实施和运作接受亚太地区认证委员会的评审和监督，认证委员会由17个国家组成，旨在成为区域职业和技术教育的认证机构。亚太地区认证委员会倡议的核心原则是协调职业技术教育与培训的质量，规范该地区职业技术教育与培训机构的技能，并促进亚洲和太平洋地区的劳动力流动（SAARC，2016）。
哈萨克斯坦国家职业技术培训发展与资历管理科学方法中心与相应的8个国际处，负责对教育机构和课程的资历评估。此外，政府正采取举措将认证的权力从教育科学部下放到地区，有的地区已经建立了监督委员会，负责对学术和职业的资历评审（OECD，2017）。
保加利亚国家评估和认证处与国家职业教育及培训局共同负责资历的认证，制定专业和职业资格的国家标准，建立对职业教育和培训机构的认证、许可和控制的全国信息网络平台，同时建立了成人学习的电子平台，正在制定评估从业人员职业岗位要求的信息系统（ELINET，2016）。
埃及的资历框架和资历认证尚在进行中，目前埃及国家质量保证和教育认证处与多个国际质量保证组织签署了谅解备忘录，包括医学教育联络委员会、欧洲工程教育认证网络、苏格兰资格认证管理局、英国技术与职业教育及培训、日本工程教育认证委员会、日本大学认证协会等。同时，国家质量保证和教育认证处已获得欧洲在线学习质量保证基金会、欧洲远程和在线学习质量保证网络和国际高等教育质量保证机构联盟的会员资格，并与工程技术认证委员会建立了联盟。
四、讨论
本文对“一带一路”沿线国家发展资历框架的现状和政府管理模式进行了系统的描述和分析，对于促进“一带一路”沿线国家共同发展，推进我国资历框架开发有如下启示：
第一，构建资历框架是全球教育发展和改革的重点及趋势，“一带一路”沿线已经有89%的国家建立了资历框架，55%的国家的资历和学分与地区资历框架进行了对接。教育和培训是我国和“一带一路”沿线国家共同发展的内容之一。我国建立国家资历框架，不仅要考虑与现有地方资历框架对接和中国特征，还需要考虑与国际上的资历框架对接。这有助于与“一带一路”沿线国家开展教育和培训的合作和联合，实现教育和培训资历和学分的互认和转换。例如，东盟资历参照框架的实施，把“一带一路”沿线的东盟10国的资历框架对接起来，并与欧洲资历框架进行对接，为全球教育的一体化打下了基础。
第二，构建资历框架是自上而下的政府工程，立法是实施资历框架的保障。缺乏立法的资历框架难以在实践中得到广泛持续的开展。在拟定资历框架法律中，需要遵循资历框架的上位法律并对接下位法律。上位法如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国就业促进法》，下位法如《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等。在资历框架法律中，要明确指定资历框架的政府管理和统筹部门。这通常由教育部负责和社会利益相关机构全面参与，包括资历框架的政策制定、落实、实施和评估。利益相关机构包括与教育和培训相关的政府其他部门、行业和企业学会、教育和培训机构等，由此保证资历框架的政策、标准、制度具有公信力，并能在教育和培训机构、行业和企业中得到实施。
第三，终身教育资历框架的实施是对人们通过正规教育、非正规教育和非正式学习的学习成果进行认证，学习者的学分得到积累、互认和转换。由于正规教育已经有完整的学习成果评价体系，资历框架中学习成果认证关注的是非正规教育和非正式学习的学习成果认证，包括职业教育和培训、继续教育、技能证书和各类业绩的学习成果认证。这就需要建立具有政府层面的资历和学分认证管理机构，邀请和吸引各类教育机构和各行业协会参与，从而得到政府、行业企业以及全社会的认可。
来源：《现代远程教育研究》
作者简介：张伟远，教授，博士生导师，北京师范大学首都学习型社会研究院荣誉院长（北京100875）。谢青松，博士研究生，北京师范大学首都学习型社会研究院（北京100875）；副教授，重庆广播电视大学/重庆工商职业学院大数据应用研究院（重庆400052）。
