改革开放的40 年是我国终身学习理念日益深入人心的 40 年，是终身学习体系逐步形成的40 年，亦是我国迈向学习型社会的 40 年。本文将从成人教育、继续教育的视角回顾终身学习体系发展历程，同时展望新时代终身学习体系和学习型社会建设的发展前景。改革开放 40 年来我国终身学习体系的形成发展经历了三个阶段: 从 1978 年至 1992 年，是成人继续教育恢复发展和终身学习体系孕育阶段;1993 年至 2009 年，是终身学习体系初创阶段;2010 年以后，是终身学习体系全面发展阶段。
一、终身学习体系孕育阶段( 1978—1992 年)
1978 年底，中国共产党十一届三中全会的召开拉开了我国改革开放的序幕。人民群众的巨大学习需求及经济社会对人才的巨大需求，拉动了我国教育的快速发展。在“两条腿走路”的教育方针指 导 下，“文 革”中 遭 破 坏 的 各 类 成 人 教育———扫盲、农民教育、职工教育、干部教育、函授、夜大等得以恢复，同时还出现了广播电视大学、自学考试等新型成人学习形式。1987 年，作为 1985 年教育体制改革决定的姊妹文件，国务院批转的《国家教委关于改革和发展成人教育的决定》，明确提出了成人教育的五大任务，即: 对上岗、转岗或再就业的从业人员进行的岗位培训，对在职人员提供的基础教育，对成人开展的社会文化和生活教育。决定还明确了中央和地方、教育部门与其他政府部门在发展成人教育方面的责任。这个决定的发布对此后我国成人教育体系的形成与发展产生了重要影响。这个阶段成人教育的恢复和发展主要体现在以下几方面。
1． 职工教育的恢复及发展
在加快经济建设的背景下，职工教育开始受到重视。1981 年初，党中央、国务院颁布了《关于加强职工教育工作的决定》，强调了职工教育的重要地位和作用，提出了职工教育工作的方针、目标、任务和发展措施。在需求和政策的双重推动下职工教育迅速发展，逐形成了业余与脱产学习并举、以业余学历教育和文化技术补习( “双补”) 为主要内容、以职工中等学校和职工大学为主要依托的职工教育体系。从 1984 年到 1993年，以职工中专为主的成人中专学校在校生从82． 7 万人增加到 206. 8 万人。从 1980 年到 1992年，职工高校在校生从不足 6 万人增加到近 22万人。
2． 农村成人教育的恢复及发展
随着农村改革的展开，农民学习文化和技术的需求被激发出来，促进了农村成人教育的发展。1979 年，教育部、农业部等部门联合召开了第二次全国农民教育会议，提出要继续抓紧扫盲，大力开展业余初等、中等教育，广泛开展农业科技教育。这个阶段首先是农民扫盲工作的迅速发展。
根据国务院《关于扫除文盲的指示》( 1978 年) 确定的“一堵、二扫、三提高”的工作方针、目标和任务，各地积极推进农民扫盲工作。据统计，1978年到 1987 年的 10 年间，农村扫盲班毕业生人数达到约3 500万人。农业技术教育也迅速发展起来，广大农村地区逐步形成了以县乡农民文化技术学校为骨干的农民技术教育网络。农民文化技术学校采取举办学习班、短训班、专题讲座、科技咨询服务站、现场技术交流等多种形式培训农民，促进了农民科学文化素质的提高，培养了一批批农业专业户、科技户和能工巧匠，促进了农村经济社会发展。
3． 成人高等教育的恢复及发展
社会对专业人才的巨大需求和个人接受高等教育的强烈愿望促进了我国成人高等教育的恢复发展和中国特色成人高等教育体系的逐步形成。一是普通高校提供的函授教育和夜大学的发展。1980 年 9 月国务院批转教育部《关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见》，积极鼓励和支持高等学校 发 展 函 授 或 业 余 高 等 教 育。从1980 年到 1992 年，全国普通高校举办的函授教育和夜大学的在学人数从约 19 万人增加到 65 万多人。二是独立设置、招收从业人员进行脱产或半脱产学习的成人高校的恢复和发展。成人高校包括培养农业技术骨干的农民高等学校、培养管理干部的管理干部学院、面向在职教师提供继续教育的教师研修学校或教育学院、独立设置的函授学院和夜大学，以及广播电视大学。从 1980 年到 1992 年，我国成人高校规模迅速扩大，本专科在校生增加了两倍。
4． 高等教育自学考试制度的创设与发展
1981 年国务院批转了教育部《高等教育自学考试实施办法》，开始试行高等教育自学考试度。由于自学考试制度满足了社会上的高等教育自主学习需求，其注册学习和参考人数迅速增加，10 年后的 1992 年，参考人数已增加到 600 万人。高等教育自学考试把自学与学习成果考试评价相结合，是我国建立终身学习成果认定制度的早期尝试。
综上，在改革开放后社会巨大学习需求和政府积极发展政策的双重推动下，我国成人教育得到恢复和迅速发展，初步形成了包括初等、中等、高等不同学历层次，学历教育与非学历教育并举，脱产学习与业余学习相结合的成人教育体系，在满足成人的教育需求和社会的人才需求方面作出了重要贡献。1979 年到 1992 年，我国成人小学、成人初中和成人高中的毕业生分别为将近 1． 2亿、1 300万、368 万。1984 年到 1992 年，成人中专的在校生 数从 82． 7 万增加到 174． 4 万人。1980 年到 1992 年，成人高校在校生从近 50 万人增加到近 148 万人。1984 年到 1992 年，高等教育自学考试的毕业生从1 478 人增加到近 13 万人。这个阶段形成的中国特色成人教育体系的基本框架为后来终身学习体系建设奠定了基础。
二、终身学习体系的初创阶段( 1993—2009 年)
1993 年，党中央、国务院颁布实施了《中国教育改革和发展规划纲要》，我国教育进入了适应市场经济体制改革的新阶段; 与此同时，伴随终身教育思想的传播，我国原有的成人教育体系逐步向终身教育体系转型。
1． 市场经济体制转型及终身教育体系建设目标的提出
以1992 年邓小平“南巡讲话”为起点，我国开始由计划经济向社会主义市场经济转型。同年10 月，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标。1993 年颁布的《中国教育改革和发展纲要》( 中发〔1993〕3 号) 提出，建立适应社会主义市场经济体制和政治、科技体制改革需要的教育体制，进一步提高劳动者素质，培养大批人才，更好地为社会主义现代化建设服务。市场经济不仅引发了新的人力资源需求，也带来教育体制的重大变化，原有计划经济体制下条块分割的成人教育体制逐渐向适应市场经济的条块结合的新体制转型。
这个阶段的另一个重要变化是终身教育逐渐进入政策视野。《中国教育改革和发展纲要》指出: “成人教育是传统学校教育向终生教育发展的一种新型教育制度”，并提出要“把大力开展岗位培训和继续教育作为重点，重视从业人员的知识更新。国家建立和完善岗位培训制度、证书制度、资格考试和考核制度、继续教育制度”。这是我国教育规划中首次使用“终生教育”和“继续教育”的概念，反映出终身教育理念开始对成人教育政策产生影响。
1995 年颁布的《中华人民共和国教育法》规定: “国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”( 第 11 条) ; “国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育”( 第 19 条) 。这是教育法律中首次出现“终身教育”和“终身教育体系”的表述。1999 年 1 月，国务院批转的教育部《面向 21世纪教育振兴行动计划》提出: “到 2010 年，基本建立起终身学习体系。”同年 6 月，江泽民总书记在第三次全国教育工作会议上指出: 要逐步建立和完善有利于终身学习的教育制度。学校要进一步向社会开放，发挥学历教育、非学历教育、继续教育、职业技术培训等多种功能。基础教育、职业教育、成人教育和高等教育要加强相互间的衔与沟通，为学习者提供多种多次受教育的机会。要以远程教育网络为依托，形成覆盖全国城乡的开放教育系统，为各类社会成员提供多层次、多样化的教育服务。
2002 年，党的十六大报告提出: 到 2020 年我国要全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，要“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”。这是党的代表大会报告中首次提出建设学习型社会的战略目标。2007年，党的十七大报告提出，“使国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成”，“使全体人民学有所教”，“建设全民学习、终身学习的学习型社会”的战略任务。
2． 社区教育的兴起
社区教育在我国出现于20 世纪 80 年代中后期，发端于社区青少年校外教育。随着改革开放后经济和社会的发展变化，特别是城市新型社区的大量出现，催生了社区居民的巨大教育需求，于是社区学院、社区学校、市民学校等社区教育机构应运而生。1993 年，天津市政府发布了《关于深化社区教育的若干意见》，部分区或街道制定了《社区教育工作条例》，表明社区教育开始受到政府的重视和支持。1997 年上海长宁区成立社区学院，与街道和乡镇的社区学校一起构成了三级办学的社区教育网络。这种模式此后成为我国社区教育的主要发展模式。2000 年，教育部启动了国家“社区教育实验区”试点工作。截至
2007 年，先后 4 批确定了 114 个全国社区教育实验区。实验区的创建在探索社区教育的管理体制、运行机制和基础设施建设等方面发挥了引领作用。社区教育的兴起标志着我国终身学习体系建设从原有的成人学历教育( 正规教育) 、职业培训( 非正规教育) 向以居民为主体的社会教育( 非正式学习或无固定形式学习) 领域拓展。社区教育是终身学习体系新的增长点，也成为推进全民学习、终身学习、建设学习型社会的重要抓手。
3． 现代远程教育的崛起
“现代远程教育”主要指依托现代信息技术特别是因特网和移动通信网的新型远程教育。1999 年，作为构建终身学习体系的重要举措，教育部启动实施“现代远程教育工程”，到 2005 年，批准了 67 所高校( 不含中央广播电视大学) 为网络教育试点学校，开设专业1 165个，开发网络课程10 069门，设立校外学习中心3 531个，招生 138万人，累计毕业学生 31． 7 人。网络教育学院的出现进一步打破了远程学习的时空局限，开辟了远程学习的新途径，成为高等教育新的增长点，学生规模持续扩大。但现代远程教育的发展过程并非一帆风顺，在规模迅速扩大的过程中也出现了重数量、轻质量，甚至是不顾条件乱招生等问题。2002 年教育部发布《关于加强高校网络教育学院管理提高教育质量的若干意见》，要求各试点高校规范招生工作、加强教学过程管理、严格考试管理、加强教学管理制度建设，保证网络教育学院的教学质量。此后，教育部又进一步采取了严格招生管理，实行统一印制网络教育学院毕业证书和电子注册管理，实行远程教育质量监管年报年检与抽查制度，对部分公共基础课实行全国统一考试等措施。
“现代远程教育工程”另一项内容是在中央广播电视大学开展“人才培养模式改革和开放教育”试点。试点内容是尝试面向全国统一招生、免试入学和统一学籍管理，实行对学习的对象、资源、时间和过程的开放: 学习者无须经过成人高考，只要经资格审查和入学水平测试就可注册入学; 学习者无固定的年级和班级，学习方式、进度、时间和地点等由学习者自主决定; 采取完全学分制，学员在 2—8 年内完成规定学分即可毕业。开放教育一经推出就广受欢迎，2002 年开放教育本专科招生规模已达到 38． 8 万人，超过了当时全国地方电大统招的高等、中等专业学历教育招生人数的总和。开放教育试点是建构“宽进严出”新型学习制度的重要尝试，为传统广播电视教育模式向开放教育模式转型积累了经验。
4． 调整成人高等教育结构和规范办学秩序
1999 年国务院决定大幅度扩大高等学校招生规模，我国普通高等教育和成人高等教育规模迅速扩大。为了遏制随之出现的乱招生、乱办学的混乱状况，2007 年教育部发出《关于加强成人高等教育招生和办学秩序管理的通知》，要求严格规范成人高等学历教育的招生，进一步加强招生资格的审查和监管，加强对函授站、自学考试社会助学班等的监管。同时提出加大成人高等教育结构调整力度，积极适应在职从业人员的需求，继续坚持以业余学习为主的办学形式，要求从2008 年起，普通高校停止招收成人脱产班，合理确定成人高校脱产班的规模。
5． 开展教育综合改革实验
自20 世纪 80 年代末起，国家教育委员会先后启动了农村教育综合改革、城市教育综合改革及企业教育综合改革实验。这些改革实验的主要目的是探索适应社会发展的新型教育管理体制和运行机制。农村教育综合改革是以促进农村地区基础教育、职业教育与成人教育“三教统筹”“农科教结合”为主要目的。1989 年 5 月，国家教委会同各省( 自治区、直辖市) 确定 115 个县( 后扩大为 116个县市) 作为全国“百县农村教育综合改革实验区”。农村教育综合改革实验有力推动了我国的农村教育改革，促进了农村教育与经济的结合，加强了农业、科技和教育部门的统筹与协调，促进了农村教育资源共享和“星火”“丰收”“燎原”三项计划互相结合，提高了农民的文化科技素质，为推广农业新技术和“科技兴农”作出贡献，也为在农村地区的终身教育体系和学习型社会建设积累了有益经验。城市教育综合改革旨在形成统筹经济、科技、教育的领导体制，促进教育与经济和科技的紧密结合与协调发展。其主要任务是: 深化教育体制改革，建立教育与经济、科技紧密结合的办学、管理体制及运行机制; 把推进基础教育阶段的素质教育与积极发展职业教育和成人教育、稳步发展高等教育结合起来; 合理配置和有效利用教育资源，形成学校教育、企业( 行业) 教育、社会教育相互配合的教育网络，提高城市教育的质量和整体效益; 改革城市教育体制中条块分割的状况，调整教育结构和学校布局，优化配置各种教育资源，推动教育机构的协作、合作、联合、合并和共建，探索普通教育和职业教育、学校教育与社会教育之间的沟通渠道，为社会提供高效益和多功能的服务。从 1987 年到 1997 年，全国开展教育综合改革实验的城市从 20 个大中型城市扩展到 102 个城市。城市教育综合改革在探索教育与经济社会发展紧密结合、各类教育协调发展与资源共享、构建跨部门的教育领导体制、构建终身学习网络等方面取得明显成效，其改革成果和经验对于构建与终身教育相适应的教育新体制和建设学习型城市具有参考价值。
从1993 年到 2009 年，是我国终身学习体系建设的初级阶段，在市场经济转型、终身教育政策、现代信息技术发展等的综合作用下，我国原有以成人学历补偿教育为主的成人教育体系逐渐向满足人们多样化继续教育需求的终身学习体系转型。这个阶段终身学习体系的发展主要体现在政策上明确提出了构建终身教育体系、建设学习型社会的战略目标，在实践层面体现在成人非学历教育特别是职业培训和社区教育的迅速发展壮大，以及在形成适应终身学习发展的教育新体制的改革探索方面，这些为此后全面构建终身学习体系和建设学习型社会奠定了基础。
三、全面构建终身学习体系阶段( 2010年以后)
2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010—2020 年) 》( 以下简称《纲要》) 的颁布实施标志着我国进入了全面构建终身教育体系、建设学习型社会的新阶段。《纲要》从全面建设小康社会的要求出发，确立了“到 2020 年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的战略目标，强调要使现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，学历教育和非学历教育协调发展，职业教育和普通教育相互沟通，职前教育和职后教育有效衔接，促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用。《纲要》的颁布实施，为我国构建终身教育体系、建设学习型社会、发展继续教育注入了新的内涵和动力。
1． 终身学习领导推进体制得到加强
按照《纲要》提出的，加快发展继续教育，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，统筹学历教育与非学历教育，构建灵活开放的终身教育体系，推进学习型社会建设，必须动员各方参与，促进资源共享，形成合力，必须要完善体制机制，强化政府统筹。因此，《纲要》颁布实施后，我国加大了深化教育综合改革的力度。
一是成立国家教育体制改革领导小组。为了加强对教育体制改革的组织领导，国务院成立国家教育体制改革领导小组，成员单位包括中组部、中宣部、中编办、发改委、教育部、科技部等20 个部门。其主要职责是审议教育改革发展的重大方针和政策措施，研究部署、指导实施教育体制改革工作，统筹协调教育改革发展中的重大问题。领导小组的成立对贯彻落实《纲要》提出的各项任务，统筹协调教育改革发展的相关政策发挥了重要作用。
二是设立国家教育咨询委员会。为了加强对教育体制改革的调研、论证和评估，2010 年 11 月成立国家教育咨询委员会。其主要职能是: 对重大教育政策、重大改革事项进行论证评议，提供咨询意见; 开展调查研究，对解决教育改革和发展中的重大理论和现实问题提出政策建议; 对国家教育体制改革试点以及重大项目实施情况进行评估。首届委员共 64 人，由全国人大代表和全国政协委员、国务院参事、民主党派中央和人民团体领导、两院院士、大中小学校长及专家学者等组成。
对应教育规划纲要确定的十大改革任务，委员会中设立了10 个专家组: 推进素质教育改革、义务教育均衡发展、职业教育办学模式改革、终身教育体制机制建设、创新人才培养模式改革、考试招生制度改革、现代大学制度建设、办学体制改革、保障体制机制改革、省级统筹综合改革。国家教育咨询委员会的设立，加强了社会各界对教育改革的参与，促进了教育决策的民主化。
三是调整教育部门机构设置。为了加强教育改革的统筹协调，2012 年教育部成立综合改革司，除承担国家教育体制改革领导小组办公室的日常工作外，该司还承担统筹推进贯彻落实教育规划纲要的有关工作，提出落实教育体制改革的重要方针、政策、措施的建议，组织推进重大教育改革的有关工作，监督检查教育体制改革试点进展情况等。同时，为了加强对继续教育的宏观指导和统筹协调，教育部内新设继续教育办公室，负责协调推动终身教育体系建设，宏观管理社区教育、职工教育、社会培训等各类非学历继续教育，指导并管理成人教育、网络和远程教育、自学考试等各类学历继续教育。
2． 终身学习体系建设迈出新步伐
一是终身教育立法取得重大进展。20 世纪 90年代中期以来，在构建教育法制体系的过程中，有关方面曾尝试过制定国家终身教育法，但因条件不成熟而未能实现。《纲要》颁布实施以后，地方层面的终身教育立法有了重大进展，上海市( 2011
年) 、太原市( 2012 年) 、河北省( 2014 年) 、宁波市( 2014 年) 等地相继颁布实施了《终身教育促进条例》，成都市于 2016 年颁布实施了《社区教育促进条例》。这些地方法规的出台为制定终身教育政策，包括建立跨部门的领导体制、明确相关部门职责、加强投入障、完善激励机制及学习成果认定制度、建立专兼职师资队伍等提供了法律依据，不仅推动了相关地区的终身教育发展和学习型社会建设，也 为 国 家 的 终 身 教 育 立 法 提 供 了重 要参考。
二是开放大学建设模式试点工作初见成效。2010 年底国家启动教育体制改革试点工作，其中的开放大学建设模式试点，主要探索开放大学办学模式、管理体制和教育教学方式等的转型和创新。2012 年，教育部批复国家开放大学和北京、上海、江苏、广东、云南 6 所开放大学成立，同时将开放大学定义为以现代信息技术为支撑，主要面向成人开展远程开放教育的新型高等学校。6 所开放大学试点积极探索基于各自特点和优势的发展模式，在拓展服务面向、建立学习成果认定转换制度、开展社会合作与对外合作等方面进行了积极探索，为广播电视教育向新型开放远程教育转型发展积累了经验。国家开放大学自 2012 年起，经过 3 年的研究与实践探索，初步构建了以学习成果框架为核心，以学习成果认证标准为依据，以学习成果认证服务体系和信息平台为依托的学习成果认证转换制度框架。并与行业企业合作制定了数十种职业证书的转换规则，将部分国家职业资格证书和行业企业培训证书纳入其课程教学中。截至 2017 年，先后建立了覆盖全国 31 个省市自治区和 20 个行业的 70 个学习成果认证中心，为近 40 万学习者建立了学分银行账户。
三是高校继续教育改革创新取得进展。为推动新形势下高校继续教育的改革发展，2011 年教育部启动了清华、北大等 50 所高校参加的“高等学校继续教育示范基地建设”项目，重点探索高校继续教育管理体制、运行机制、合作模式、服务模式、人才培养模式、技术手段创新。经过 5 年努力，该项目培育或开发了示范性案例 201 个，品牌培训项目 279 个，精品课程 512 门，教学基地1 573个，建设了一批综合性、行业性继续教育数字化资源中心及公共学习服务平台。2012 年清华、北大等百所高校及百家企业共同发起成立“大学与企业继续教育联盟”，根据国家重大领域、重点行业、重点企业、重大项目的需求及不同特点，量身订制继续教育和培训课程，把继续教育与解决行业企业面临的发展瓶颈相结合，得到行业企业及广大学员的欢迎。
四是继续教育数字化服务体系初步形成。现代远程教育68 所试点高校设置校外学习中心 2万多个，向学习者提供个性化的学习支持服务。2011 年教育部启动“普通高等学校继续教育数字化学习资源开放服务模式的研究及应用”项目，推动建立了全国普通高校继续教育数字化学习资源开放联盟。同年底，首批由北大、清华等高校知名教授主讲的 20 门“中国大学视频公开课”上线，免费向公众开放。截至 2017 年底，全国已有460 余所高校建设的3 200 多门慕课上线课程平台，选修课程的学习者超过5 500万人次。获得慕课学分的学习者已有 600 多万人次。2014 年组建“高校继续教育数字化学习资源开放与在线教育联盟”，截至 2016 年底，联盟已有 2 万多门课程资源、5 万多个微课，采取多种方式向社会和社区开放。联盟高校探索了 MOOC、微课、移动课程等多种新型资源开放课程和应用模式，紧密结合“一带一路”“大众创业，万众创新”国家发展战略，推出 30 个服务国家战略的人才培养和资源建设行动计划。联盟逐渐发展成为中国最大的继续教育资源开放和服联合体及公共服务平台，使众多行业企业和学习者受益。
五是社区教育覆盖面持续拓展。教育部继续推进社区教育实验区和示范区评选工作，2013 年公布了第五批全国社区教育实验区名单，共有 45个县区入选。2016 年发布了第六批全国社区教育实验区和第四批全国社区教育示范区的名单，分别有 64 个、32 个区县入选。2016 年 6 月，教育部等九部门联合发布《关于进一步推进社区教育发展的意见》，提出了 2020 年社区教育发展目标，以及加强基础能力建设、整合社区教育资源、丰富内容和形式、提高服务重点人群的能力、提升社区教育内涵等主要任务，为社区教育的深入发展指明了方向和路径。
3． 学习型城市建设深入发展
教育规划纲要颁布实施后，作为教育体制改革试点，确定了广州等4 个城市开展学习型社会建设试点。2013 年，教育部与联合国教科文组织和北京市政府在北京联合举办了首届国际学习型城市大会，通过了《建设学习型城市北京宣言》和《学习型城市的主要特征》两项成果文件，我国籍会议召开发布了《中国学习型城市建设发展报告》《中国学习型城市建设案例》，成立了学习型城市建设联盟。这些都对我国的学习型城市建设起了积极的推动作用。2014 年 8 月，教育部、中央文明办等七部门发布了《关于推进学习型城市建设的意见》，提出了推进学习型城市建设的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务和政策措施，强调要建立健全领导管理体制，推进法规制度建设，加强队伍建设，加大多渠道投入力度，营造终身学习文化氛围，开展评价、监测与国际交流等。学习型城市建设促进了终身教育系的完善和城市的可持续发展，为推进学习型社会建设奠定了基础。2010 年以来，在《纲要》提出的“基本形成习型社会”战略目标指引下，以及一系列深化教育改革政策的推动下，我国进入了全面构建终身学习体系和建设学习型社会的新阶段，传统的成人教育逐渐融入由高等继续教育、职业培训和社会教育为主要领域的新型继续教育体系中，我国终身学习体系朝着更加多元、更加开放、更加灵活、更加包容、更加完善的方向深入发展，向建成学习型社会的战略目标迈出了坚实的步伐。
来源：终身教育研究
作者简介：韩民，中国教育发展战略学会常务副会长兼秘书长，主要从事终身教育理论、政策等研究
